El informe, elaborado a petición de los órganos de gobernanza de la Tutoría del Mar Menor, concluye que ambas propuestas vulneran la Constitución, el principio de no regresión y varias directivas europeas. Sobre las conclusiones del informe, el Comité de Seguimiento del Mar Menor se pronunció el pasado viernes, 11 de mayo, en contra de las propuestas de ambos partidos.
Un dictamen jurídico encargado por el Comité Científico de la Tutoría del Mar Menor alerta de que las propuestas de modificación de la Ley 3/2020 de Recuperación y Protección del Mar Menor, presentadas por los grupos parlamentarios del Partido Popular y Vox en la Asamblea Regional de Murcia, constituyen una «involución del estándar de protección ambiental» que podría vulnerar el artículo 45 de la Constitución Española (CE), el principio de no regresión ambiental y las obligaciones derivadas de las directivas europeas del Agua, de Hábitats y de Nitratos.
El informe, firmado el pasado 22 de marzo de 2026 por la doctora en Derecho María Giménez Casalduero y financiado por el programa Horizonte Europa de la UE (proyecto COAST-SCAPES), analiza en 36 páginas cada aspecto de ambas propuestas y concluye que ninguna de ellas supera el examen de legalidad constitucional y europea.
El Mar Menor, una laguna jurídicamente blindada en riesgo
La laguna del Mar Menor —la mayor del Mediterráneo Occidental, con 135 km²— acumula más de tres décadas de legislación fallida. Desde la Ley de 1987 hasta la actual Ley 3/2020, pasando por planes de actuación frente a la contaminación por nitratos aprobados desde 2003, ningún instrumento ha conseguido frenar el deterioro ecológico del sistema. El colapso de 2016, que tiñó la laguna de verde por la proliferación de algas, marcó un punto de inflexión que derivó en la aprobación de la ley vigente y, posteriormente, en el reconocimiento de la personalidad jurídica de la laguna mediante la Ley 19/2022.
Es precisamente ese marco normativo el que las propuestas de PP y Vox persiguen desmantelar, según el dictamen, «desplazando el eje normativo hacia la regulación reglamentaria» y sustituyendo la restauración ecológica como objetivo prioritario por criterios de «viabilidad económica» y «modelo productivo».
Qué propone Vox: menos control, menos protección
La propuesta de Vox es la más extensa y, según el dictamen, la más regresiva. Sus cambios afectan prácticamente a todos los pilares de la ley.
Reducción territorial. Excluye al municipio de Fuente Álamo del ámbito de aplicación de la ley, pese a que forma parte de la cuenca vertiente del Mar Menor. El dictamen advierte de que esto «puede quebrar el principio de unidad de cuenca hidrográfica» exigido por la Directiva Marco del Agua (DMA) y abrir la puerta a una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la UE.
Desmantelamiento de órganos de gobernanza. La propuesta elimina la Comisión Interadministrativa para el Mar Menor (art. 5), suprime el Consejo del Mar Menor —el máximo órgano consultivo y de participación ciudadana (art. 7)— y reduce la Comisión Interdepartamental a un mero grupo de trabajo. El dictamen califica esta supresión de «rebaja sin precedentes de la participación social y de la gobernanza multinivel».
Degradación normativa. Mediante una disposición final bautizada como «descongelación del rango normativo», Vox otorga carácter reglamentario a materias hoy reguladas por ley —en particular los capítulos sobre medidas agrícolas y ganaderas— dejando su contenido a merced de la potestad del ejecutivo autonómico y facilitando su modificación sin necesidad de pasar por la Asamblea Regional.
Incentivos voluntarios en lugar de obligaciones. En materia de contaminación por nitratos, la propuesta sustituye medidas obligatorias por incentivos voluntarios para los agricultores. Según el dictamen, esta sustitución «puede suponer un incumplimiento material del estándar europeo» fijado por la Directiva de Nitratos.
Rebaja del régimen sancionador. Las multas se recortan a la mitad (la reducción por pago pasa del 20% al 50%), varias infracciones graves pasan a ser leves, y se eliminan sanciones accesorias como la suspensión de la actividad agraria o la pérdida de subvenciones autonómicas.
Puertos deportivos y humedales. La prohibición expresa de nuevas infraestructuras portuarias se sustituye por una autorización condicionada a estudios científicos, en contradicción con los estándares de la Directiva Hábitats para los espacios Natura 2000. Además, se elimina toda referencia a la recuperación de los humedales de la cuenca, lo que podría infringir el artículo 6 de dicha directiva.
Qué propone el PP: menos específico, pero también regresivo
La propuesta del Partido Popular es más acotada, pero incurre en los mismos enfoques jurídicos de fondo, según el informe.
Deslegalización del régimen agrario. El PP propone que, una vez aprobado el nuevo programa de actuación de la Zona Vulnerable a los Nitratos (ZVN) del Campo de Cartagena, los capítulos V y VI de la ley —que regulan las medidas agrícolas y ganaderas más detalladas— queden absorbidos por dicho programa de rango reglamentario. Esto implica, en palabras del dictamen, «trasladar el centro regulatorio de rango legal al reglamentario».
Remisión al régimen sancionador estatal. El PP elimina el régimen sancionador específico de la ley autonómica en materia de nitratos y lo sustituye por una remisión al artículo 27 de la Ley estatal 30/2022. El dictamen advierte de que esto supone «una pérdida flagrante de especificidad territorial» y vulnera la competencia autonómica para dictar normas adicionales de protección reconocida en el artículo 149.1.23 de la CE, ya que la ley estatal no está diseñada para proteger el Mar Menor en particular.
Sanciones potestativas. El PP convierte en discrecional («se podrá») la pérdida de subvenciones autonómicas como sanción accesoria para quienes cometan infracciones graves o muy graves, frente al carácter obligatorio («conllevará») del texto vigente.
La Constitución y Europa, como límites infranqueables
El dictamen dedica especial atención a los fundamentos jurídicos que harían inviables estas reformas.
El artículo 45 de la CE no es, según la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 64/1982 y STC 233/2015), un mero principio programático, sino un mandato vinculante que impone a todos los poderes públicos —incluido el legislador autonómico— deberes de conservación y restauración ambiental. En ecosistemas ya deteriorados, como el Mar Menor, ese mandato exige avanzar en la recuperación, no retroceder.
El principio de no regresión ambiental —también conocido como cláusula stand-still— prohíbe reducir los niveles de protección alcanzados sin una justificación reforzada. El Tribunal Constitucional lo reconoció expresamente en la STC 233/2015, y el Tribunal Supremo ha exigido «motivación reforzada» ante cualquier rebaja normativa ambiental. Las propuestas analizadas, según el dictamen, «no acreditan el cumplimiento de estos requisitos».
En el plano europeo, la Directiva Marco del Agua prohíbe cualquier deterioro del estado de las masas de agua (principio de no deterioro, asunto Weser, TJUE 2015); la Directiva Hábitats exige evaluación adecuada y ausencia de duda científica razonable para autorizar actuaciones en espacios Natura 2000; y la Directiva de Nitratos obliga a programas de acción vinculantes y revisión periódica, incompatibles con la voluntariedad propuesta.
Un historial de incumplimiento reiterado
El dictamen recuerda que la normativa de protección del Mar Menor ha sido sistemáticamente incumplida durante décadas. El programa de actuación frente a la contaminación por nitratos, aprobado en 2003, «no ha servido para contener la contaminación agraria». La ZVN relativa al Mar Menor todavía no dispone de un programa de actuación actualizado —sigue aplicándose el de 2016— y el Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca Vertiente del Mar Menor lleva seis años sin aprobarse en su redacción definitiva. En este contexto, el informe concluye que reducir las exigencias legales agrava una situación que ya es de incumplimiento estructural.
Esquema de conclusiones del dictamen
1. Regresión ambiental estructural (Conclusión Primera) Ambas propuestas presentan un carácter regresivo que afecta al núcleo del modelo jurídico de la Ley 3/2020, desplazando el centro de gravedad desde la protección ambiental hacia criterios económicos y de simplificación regulatoria.
2. Vulneración del artículo 45 de la Constitución (Conclusión Segunda) El artículo 45 CE es un mandato jurídico vinculante que impone deberes de protección, conservación y restauración. En ecosistemas degradados como el Mar Menor, el mandato constitucional exige restaurar, no solo conservar. Las reformas contradicen esta dimensión restauradora.
3. Exceso competencial autonómico (Conclusión Segunda) El artículo 149.1.23 CE permite a las comunidades autónomas elevar los estándares estatales de protección, pero no reducirlos por debajo de los mínimos exigidos por el Derecho estatal y europeo. Las reformas propuestas pueden exceder ese límite.
4. Violación del principio de no regresión (Conclusión Tercera) Las propuestas no acreditan los criterios exigidos para justificar una medida regresiva: motivación razonada, proporcionalidad, agotamiento de alternativas menos lesivas, participación ciudadana efectiva, carácter temporal y mecanismos de control.
5. Regresión en gobernanza y estructura normativa (Conclusión Cuarta) La exclusión de Fuente Álamo rompe la unidad de cuenca. El traslado de materias esenciales de la ley al reglamento reduce la estabilidad normativa y aumenta la discrecionalidad del ejecutivo. La supresión de órganos de participación implica una pérdida de gobernanza multinivel.
6. Regresión en protección territorial y urbanística (Conclusión Quinta) Las reformas eliminan objetivos de sostenibilidad y adaptación al cambio climático, reducen el carácter vinculante de las medidas cautelares y limitan el área de exclusión temporal, favoreciendo usos incompatibles con la protección ambiental.
7. Regresión en el control de la contaminación agraria (Conclusión Sexta) La sustitución de medidas obligatorias por incentivos voluntarios es incompatible con la Directiva de Nitratos. El uso de fórmulas ambiguas introduce discrecionalidad técnica que dificulta la aplicación efectiva de las normas.
8. Regresión en el régimen sancionador (Conclusión Séptima) La reclasificación de infracciones, la reducción de sanciones, la eliminación de sanciones accesorias y el incremento de las reducciones sobre las multas reducen el efecto disuasorio del sistema y pueden incentivar el incumplimiento de la ley.
9. Riesgo de incompatibilidad con el Derecho de la UE (Conclusión Octava) Las propuestas pueden vulnerar la Directiva Marco del Agua, la Directiva de Nitratos y la Directiva Hábitats, lo que podría dar lugar a cuestiones prejudiciales ante el TJUE y a procedimientos de infracción contra España.
10. Conclusión final (Conclusión Novena) Las reformas propuestas por PP y Vox plantean serias dudas de constitucionalidad y de compatibilidad con el Derecho europeo. Suponen una regresión ambiental estructural que contradice el mandato del artículo 45 de la Constitución, el principio de no regresión ambiental y las obligaciones derivadas de las directivas europeas aplicables.
Fuente: Dictamen Jurídico sobre la Propuesta de Reforma de la Ley 3/2020, de 27 de julio, de Recuperación y Protección del Mar Menor. Autora: María Giménez Casalduero, Doctora en Derecho. Murcia, 22 de marzo de 2026. Financiado por el proyecto COAST-SCAPES (Horizonte Europa, acuerdo de subvención n.º 101213138).
